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隨著人類海洋活動(dòng)的增加，海洋生態(tài)安全日趨嚴(yán)峻，已成為國(guó)家戰(zhàn)略性問題和制約海洋可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)，離不開國(guó)家海洋治理體系的支撐與保障，國(guó)家海洋治理體系的現(xiàn)代化是海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要目標(biāo)，二者形成了相互依存的耦合關(guān)系，是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的必由之路。實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋治理體系現(xiàn)代化將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的推進(jìn)，離不開國(guó)家海洋治理體系的支撐與保障，國(guó)家海洋治理體系的現(xiàn)代化亦是海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要目標(biāo)，二者形成了相互依存的耦合關(guān)系。全球海洋治理是處于時(shí)刻變化之中的，這種變化既包括積極的、正面的發(fā)展，也可能會(huì)伴有消極的、波動(dòng)性的挫折。因而，對(duì)全球海洋治理的實(shí)踐態(tài)勢(shì)進(jìn)行持續(xù)的追蹤具有十分重要的意義，這是全球海洋治理體系中不可或缺的重要內(nèi)容。

國(guó)家海洋治理體系的內(nèi)涵與構(gòu)成

國(guó)家海洋治理體系與國(guó)家治理體系一脈相承。從系統(tǒng)論的角度來看，國(guó)家海洋治理體系連結(jié)了宏觀層面的國(guó)家治理與微觀層面的海洋治理，它既是國(guó)家治理體系這一大系統(tǒng)中不可或缺的組成部分，并與其他領(lǐng)域的治理體系交互作用，同時(shí)也包含著海洋管理體制、海洋生態(tài)文明建設(shè)、海洋權(quán)益維護(hù)、海上執(zhí)法等多個(gè)子系統(tǒng)，起著承上啟下的關(guān)鍵作用。國(guó)家海洋治理體系中的“體系”含義體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面，在構(gòu)成元素上，國(guó)家海洋治理體系是由治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理手段等多種元素構(gòu)成的集合體，是實(shí)現(xiàn)有效管理海洋事務(wù)、發(fā)展海洋事業(yè)、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)等目標(biāo)，綜合運(yùn)用法律、政治、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段來處理海洋經(jīng)濟(jì)、海洋生態(tài)環(huán)境、海上執(zhí)法、海洋維權(quán)等各類涉海事務(wù)的動(dòng)態(tài)過程。

另一方面，在涵蓋要素上，國(guó)家海洋治理體系至少包含四類基本要素：一是海洋法律法規(guī)，如《海島保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等；二是海洋治理制度，如正在推行的灣長(zhǎng)制、海洋生態(tài)紅線制度、海洋督察制度等；三是海洋管理機(jī)構(gòu)，既承擔(dān)海洋管理職能的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海警部隊(duì)等；四是海洋管理體制機(jī)制，如海警部隊(duì)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制、中央與地方海洋管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系、海上執(zhí)法隊(duì)伍與海洋管理機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制等。

構(gòu)建國(guó)家海洋治理體系的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

構(gòu)建國(guó)家海洋治理體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從主觀與客觀、對(duì)內(nèi)與對(duì)外、發(fā)展與保護(hù)等多個(gè)層面協(xié)同推進(jìn)。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史方位下，國(guó)家海洋治理體系的建設(shè)進(jìn)入新的階段。

首先，頂層設(shè)計(jì)的高位推動(dòng)與明確指引是構(gòu)建國(guó)家海洋治理體系最為有力的支撐。黨的十八大提出的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略是我國(guó)海洋事業(yè)發(fā)展史中的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折，有助于海洋在國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占據(jù)更加重要的地位。而自黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，國(guó)家治理體系建設(shè)受到黨和政府的高度關(guān)注，成為我國(guó)各項(xiàng)工作的中心目標(biāo)。

其次，構(gòu)建國(guó)家海洋治理體系受到一系列現(xiàn)實(shí)因素的推動(dòng)。比如，國(guó)家海洋治理體系涵蓋海洋法律、制度、體制等多類要素，這些要素在近年來均得到長(zhǎng)足的提升。又如，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革在很大程度上重塑了我國(guó)的海洋管理體制，解決了以往多頭管理、陸海分割等弊端，強(qiáng)化了治理效能；國(guó)家陸續(xù)制定或修訂《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》等，優(yōu)化了我國(guó)的海洋法律體系，正在不斷為國(guó)家海洋治理體系筑牢根基。

再次，構(gòu)建國(guó)家海洋治理體系具有堅(jiān)實(shí)的海洋實(shí)力依托。國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部發(fā)布的《中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2019》顯示，2018年我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)總量達(dá)8.3萬億元，同比增速為6.7%，海洋生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.3%。與此同時(shí)，我國(guó)正在大力實(shí)施“透明海洋”“藍(lán)色藥庫(kù)”等大科學(xué)計(jì)劃，海洋生態(tài)文明、海洋命運(yùn)共同體等治理理念逐步深入人心，等等。持續(xù)增強(qiáng)的海洋硬實(shí)力與海洋軟實(shí)力為國(guó)家海洋治理體系的構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，提供了源源不斷的動(dòng)力。

我們也要有清醒的認(rèn)識(shí)。從國(guó)際角度看，當(dāng)今國(guó)際海洋競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，全球海洋治理正步入深度改革期與復(fù)雜博弈期，全球海洋形勢(shì)的變幻使我國(guó)在島礁主權(quán)談判、海洋維權(quán)、區(qū)域海洋合作等領(lǐng)域面臨著更大的壓力，對(duì)國(guó)家海洋治理體系的構(gòu)建增添了外部的不確定性。從國(guó)內(nèi)角度看，當(dāng)前最大的難題是我國(guó)海洋治理體系的水平與現(xiàn)代化的目標(biāo)還有很大的差距，具體表現(xiàn)為海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化的趨勢(shì)尚未得到扭轉(zhuǎn)，赤潮、綠潮等海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)；海洋科技創(chuàng)新體系仍顯薄弱，陸海統(tǒng)籌發(fā)展水平整體較低；部分地方政府的海洋管理職責(zé)劃分不清，“多龍治海”的現(xiàn)象仍然存在；海上維權(quán)執(zhí)法的形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，基層執(zhí)法力量不足；等等。

完善和推進(jìn)國(guó)家海洋治理體系的路徑

隨著人類海洋活動(dòng)的增加，海洋生態(tài)安全問題日趨嚴(yán)峻，已成為國(guó)家戰(zhàn)略性問題和海洋可持續(xù)發(fā)展的核心，實(shí)現(xiàn)國(guó)家海洋治理體系現(xiàn)代化將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。具體而言，可以通過以下路徑來加快完善和推進(jìn)國(guó)家海洋治理體系。

第一，以大力發(fā)展海洋實(shí)力為根本，為國(guó)家海洋治理體系的構(gòu)建提供動(dòng)力支持，在海洋經(jīng)濟(jì)和海洋科技兩大關(guān)鍵領(lǐng)域重點(diǎn)突破。一方面，要提高海洋開發(fā)能力，培育壯大海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使海洋經(jīng)濟(jì)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)；另一方面，要著重發(fā)展海洋科技中的“卡脖子”技術(shù)，在深水、綠色、安全的海洋高技術(shù)領(lǐng)域取得突破，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中急需的核心技術(shù)和關(guān)鍵共性技術(shù)的研究開發(fā)。

第二，以海洋治理制度、特別是法律制度為重心。應(yīng)根據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革后的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置與權(quán)責(zé)關(guān)系狀況，調(diào)整或重構(gòu)海洋督察制度、灣長(zhǎng)制等既有治理制度，并不斷創(chuàng)新新的制度模式，完善海洋治理體系的頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，應(yīng)盡快啟動(dòng)海洋基本法、海警法、海洋環(huán)境保護(hù)法等法律法規(guī)的制定或修訂工作，以達(dá)到我國(guó)海洋法律體系的與時(shí)俱進(jìn)和系統(tǒng)優(yōu)化。

第三，以深化海洋管理體制改革為著力點(diǎn)。一是重點(diǎn)理順生態(tài)環(huán)境、自然資源以及海警部隊(duì)等機(jī)構(gòu)存在的職能沖突現(xiàn)象，明晰界定各涉海部門間的職責(zé)邊界；二是鼓勵(lì)沿海地區(qū)因地制宜設(shè)置海洋管理機(jī)構(gòu)，建立跨部門的海洋事務(wù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或機(jī)制；三是將改革的重心向基層傾斜，充實(shí)基層地區(qū)的物資裝備水平和一線執(zhí)法隊(duì)伍，增強(qiáng)“末梢環(huán)節(jié)”的海洋管理與執(zhí)法能力。

第四，以深度融入全球海洋治理為支撐。要抓住全球海洋治理變革的有利時(shí)機(jī)，積極參與并主導(dǎo)全球海洋治理體系的改革進(jìn)程。此外，要倡導(dǎo)與國(guó)際社會(huì)共建藍(lán)色伙伴關(guān)系和海洋命運(yùn)共同體，以全球海洋治理體系的變革來為國(guó)家海洋治理體系注入增量，擴(kuò)展中國(guó)海洋治理體系的覆蓋領(lǐng)域和作用范圍。

[責(zé)任編輯：楊凡、武云泉]

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