原標題：因地制宜 穩(wěn)步推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)

來源：金融時報

引導(dǎo)推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)并非“另起爐灶”，而是對新型城鎮(zhèn)化推進機制的完善和補充，對農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)成果訴求的滿足，并更突出以人為核心，其與推動大都市圈建設(shè)、城鄉(xiāng)融合等是并行不悖的。

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》的出臺，被業(yè)內(nèi)專家認為是在目前國際國內(nèi)環(huán)境下我國推進新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的重大決策。《意見》提出，堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項；《意見》還對不同類型縣城的發(fā)展方向給出差異化引導(dǎo)，要求立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點發(fā)展，防止人口流失縣城盲目建設(shè)。

怎樣理解以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化？如何推進縣域地區(qū)的產(chǎn)城人協(xié)調(diào)互動？過程中的要素又應(yīng)如何配置？這些問題要從我國人口流動趨勢和區(qū)域人口結(jié)構(gòu)變化談起。

以縣城為重要載體是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的必然選擇

在就《意見》答記者問時，國家發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人給出了這樣一組數(shù)據(jù)：2021年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人，其中，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%。

不同于改革開放初期以省際之間的人口流動為主，近10年來我國跨省人口遷移放緩，特別是東中西部之間的人口流動趨勢變化促使人口省內(nèi)流動成為主導(dǎo)。到去年，離開戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的省內(nèi)流動外出農(nóng)民工占比過半，上漲至58.5%。而在省內(nèi)流動農(nóng)民工中，2010年至2020年，縣域內(nèi)流出人口從4298萬人增加到8214萬人，省內(nèi)縣外流出人口從3578萬人增至1.08億人。這意味著，省內(nèi)就近城鎮(zhèn)化發(fā)展特征逐步凸顯，同時縣城也正在成為承載區(qū)域發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的新發(fā)力點。

人口遷徙和流動實際上是每個人或家庭用腳投票的結(jié)果。之所以產(chǎn)生這樣的人口流動趨勢變化，一方面是因為產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機會不再過度集中于東部沿海地區(qū)和大城市，通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、形成自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢以及完善基礎(chǔ)配套，全國很多地區(qū)的小城鎮(zhèn)也可以為農(nóng)民工提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，優(yōu)化農(nóng)村家庭的收入結(jié)構(gòu)。另一方面，就業(yè)也不再是唯一考量因素，農(nóng)村家庭會綜合就業(yè)、教育、醫(yī)療、生活成本等多方面做出常住地選擇。中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵的科研團隊在長期觀察研究后發(fā)現(xiàn)，近十年來，我國外出農(nóng)民工購房落戶的比重上升到兩成左右，主要集中在縣城。李鐵強調(diào)，一面是對子女教育、醫(yī)療等公共服務(wù)需求的增長，另一面是城市生活成本高、子女教育壓力大等現(xiàn)實，已有一定基礎(chǔ)設(shè)施和民生服務(wù)配套的縣城，大概率會成為很多外出農(nóng)民工未來長期定居的折衷選擇。

事實上，在《意見》出臺前，這些需求和選擇已大量存在。2020年全國政府工作報告提出，“大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力，以適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求”；十九屆五中全會明確推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，強化縣城綜合服務(wù)能力；2021年6月國家發(fā)改委印發(fā)文件，為縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項指明了方向；今年國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》則強調(diào)把產(chǎn)業(yè)鏈主體留在縣域，把就業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)鏈增值收益留給農(nóng)民。

盡管有時會出現(xiàn)少數(shù)主體或局部地區(qū)的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，但城鎮(zhèn)化進程總體而言是農(nóng)村人口特別是依賴農(nóng)業(yè)人口逐步減少的過程。為了順應(yīng)過程中農(nóng)民身份和就業(yè)、生活的轉(zhuǎn)變，給出充足緩沖，《意見》在要求推動新生代農(nóng)民工社會保險參保擴面以及滿足各類民生需求的基礎(chǔ)上，特別提到保障進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。這意味著在現(xiàn)有政策下，農(nóng)民進城不必以放棄土地為前置條件，而是可以以在城鎮(zhèn)的就業(yè)、生活和社會保障得到穩(wěn)定滿足為前提，在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上轉(zhuǎn)讓土地，這在長期有利于要素的更充分流動和配置，也可以降低農(nóng)民被迫選擇的風(fēng)險，更多地從城鎮(zhèn)化中獲益。

引導(dǎo)推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)并非“另起爐灶”，而是對新型城鎮(zhèn)化推進機制的完善和補充，對農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)成果訴求的滿足，并更突出以人為核心，其與推動大都市圈建設(shè)、城鄉(xiāng)融合等是并行不悖的。

引導(dǎo)不同類型縣城實現(xiàn)差異化發(fā)展

在推進縣城建設(shè)的政策保障方面，《意見》提出全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁。在本世紀初，中央就曾提出要放開縣（包括縣級市）以下小城鎮(zhèn)的落戶限制。從現(xiàn)階段進展看，在人口流出的縣城甚至地級城市，目前已基本不存在落戶限制；而在人口流入地，落戶限制仍未完全放開，對于那些無法在就業(yè)地落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其生活成本被拉高，也很難兼顧家庭事務(wù)。

據(jù)相關(guān)研究報告顯示，2010年至2020年，全國共有1507個區(qū)縣常住人口收縮，對應(yīng)面積占到全國面積的46%。我國有2800多個區(qū)縣，其中900多個市轄區(qū)、380多個縣級市、1400多個縣及自治縣，收縮的縣區(qū)數(shù)量超過一半。而在1800個縣和縣級市中，年GDP超過千億元的只有43個，大部分分布在江蘇、浙江、福建、山東等沿海省 （廣東省珠江三角地區(qū)很多原有的縣或縣級市改為市轄區(qū)或升格為地級市）；中部省份中湖南有3個，皆屬省會長沙市所轄；西部地區(qū)的三個“千億縣”分別是陜西神木、內(nèi)蒙古準格爾和貴州仁懷，其中前兩者擁有豐富的煤炭資源。

不難看出，要素流動帶來競爭，區(qū)域間發(fā)展差距也就相應(yīng)增大；與此同時，引致人口流入流出以及經(jīng)濟發(fā)展差異的因素也有很多，不僅是上文討論過的所在地域、經(jīng)濟基礎(chǔ)等方面。不同類型、擁有不同發(fā)展稟賦的縣城在落地縣域城鎮(zhèn)化方面，有各自亟待改善的方面。除了人口流入縣需要進一步完善民生保障之外，一些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣可能人口較多，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不直接產(chǎn)生稅收，當?shù)卣诨A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)方面存在較大的財政資金缺口；也必須承認確實存在一些縣域，其自然稟賦不適于產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢形成，也很難招商引資，留下的農(nóng)戶其民生需求保障也存在一定問題。

基于對縣域所面臨人口和經(jīng)濟發(fā)展分化的清楚認識，《意見》將縣城分為五大類，分別是大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城。我國各地方的自然地理條件和經(jīng)濟基礎(chǔ)條件差別較大，對于人口流入的地方，特別是大城市周圍，可以順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢，推進其與大城市融合發(fā)展以形成更緊密和綜合性的產(chǎn)業(yè)集群；傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣同樣擁有發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)的可能性，《意見》提出推動位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，從而逐步積累公共服務(wù)保障的財政基礎(chǔ)，并為保障糧食安全提供支撐；而人口流出縣則引導(dǎo)其去尋找新的發(fā)展空間，甚至要順應(yīng)人口減少的趨勢，通過促進人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。

機制配套將與人口流向相匹配

在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國家鄉(xiāng)村振興研究院近期舉辦的圍繞《意見》發(fā)布的研討會上，有專家提到“以縣城為重要載體”也不意味著完全局限于建制縣，《意見》的重點是以人為核心，要素和機制建設(shè)可以因“人”而變，關(guān)鍵還是要因地制宜，同時避免過度投資和盲目建設(shè)。

之所以人口流入和流出縣的落戶限制放開進度差距較大，根本原因還是在于財政資金和建設(shè)用地能否符合落戶人口數(shù)要求。在很長一段時間里，我國的財政轉(zhuǎn)移支付是流向地方經(jīng)濟發(fā)展水平較弱的地區(qū)，以為當?shù)靥峁┕卜?wù)和基礎(chǔ)設(shè)施所需資金。但從記者實地走訪情況看，確實有部分欠發(fā)達地區(qū)獲得財政轉(zhuǎn)移支付后在當?shù)亟撕芏嗷A(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)，也補足了民生資源甚至開展教育改革，但人口仍然持續(xù)流出；而在人口流入地區(qū)相較于其常住人口數(shù)量，卻普遍缺乏公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給。

人口流動選擇的考量因素增多，但地方財政歸根到底還要靠多元產(chǎn)業(yè)做支撐，如果沒有產(chǎn)業(yè)保障地方財政的可持續(xù)性，僅靠轉(zhuǎn)移支付同樣難以維持公共服務(wù)的長期供給，對人口的吸引力也就會減弱。對此，《意見》突破了傳統(tǒng)的要素配給機制，將保持財政轉(zhuǎn)移支付、土地資源的配置與人口流動方向相一致，明確提出“建立健全省以下財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的縣城；建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，專項安排與進城落戶人口數(shù)量相適應(yīng)的新增建設(shè)用地計劃指標”。這在相應(yīng)的資金和土地投入上給予縣域城鎮(zhèn)化更充分的保障機制，對于那些因資源稟賦出現(xiàn)人口流出的縣城，多出的建設(shè)用地則可以及時復(fù)墾為耕地，恢復(fù)用以規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時更多的建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)向人口流入地，滿足農(nóng)民進城就業(yè)落戶所需。

不過，資源的有效分配還要以杜絕過度投資和盲目建設(shè)為前提。在上述圍繞《意見》發(fā)布的研討會上，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員魏后凱提出，“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”不能演化為縣城的房地產(chǎn)化，“人產(chǎn)城”要相互促進和融合，人口集聚、產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)崗位、民生保障協(xié)同推進。特別是在民生保障和公共服務(wù)領(lǐng)域，也無需一步到位地制定過高標準，公共服務(wù)供給要與經(jīng)濟發(fā)展水平和人口需要相匹配，否則很容易造成資源浪費，甚至導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險。

想爆料？請登錄《陽光連線》（ https://minsheng.iqilu.com/）、撥打新聞熱線0531-66661234或96678，或登錄齊魯網(wǎng)官方微博（@齊魯網(wǎng)）提供新聞線索。齊魯網(wǎng)廣告熱線0531-81695052，誠邀合作伙伴。