原標(biāo)題：設(shè)立合理程序完善不起訴案件“刑行銜接”

來源：檢察日報

健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，是《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出的明確要求。目前“兩法銜接”更多關(guān)注的是行政機關(guān)向司法機關(guān)移送刑事犯罪案件的流程設(shè)計，對于司法機關(guān)向行政機關(guān)移送行政處罰案件的機制構(gòu)建涉及不多，尤其是對不起訴案件，由于監(jiān)督不全面、刑行處罰銜接不到位等，使得一些符合行政處罰條件的案件，沒有及時予以行政處罰。對此，亟須充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，完善不起訴案件刑行銜接機制，以適應(yīng)新時代社會治理新要求。

國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，決定了檢察機關(guān)在不起訴案件“刑行銜接”中要發(fā)揮主導(dǎo)作用、履行主導(dǎo)責(zé)任。刑事訴訟法第177條第3款和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第373條第2款均規(guī)定，對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機關(guān)處理，有關(guān)主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時通知檢察機關(guān)。因此，在落實與不起訴案件相關(guān)行政處理上，檢察機關(guān)負有移送和監(jiān)督的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在不起訴案件“刑行銜接”中充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能。這種檢察監(jiān)督并非單純的行政違法監(jiān)督，而是對“兩法銜接”機制的進一步完善，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

筆者認為，不起訴案件“刑行銜接”的機制完善，可以從以下三方面著手：

明確刑事案件與行政案件的交叉范圍?！靶绦秀暯印弊鳛椤皟煞ㄣ暯印钡闹匾M成部分，其所涉及案件類型必然包含“刑行交叉案件”。根據(jù)行政處罰環(huán)節(jié)和對象的不同，“刑行交叉案件”可分為遞進處罰案件、雙罰并行案件、衍生處罰案件。遞進處罰案件，是指行政機關(guān)移送的刑事案件，該類案件系行政機關(guān)在查處行政違法案件中，認為應(yīng)追究刑事責(zé)任，轉(zhuǎn)而進入刑事訴訟程序。比如，一盜竊行為所涉數(shù)額達到了刑法中“數(shù)額較大”的要求，就從一個行政違法行為轉(zhuǎn)變?yōu)樾淌路缸镄袨椤ｋp罰并行案件，是指基于法律法規(guī)的特別規(guī)定，必須同時進行刑事追究、行政處罰的案件。比如，道路交通安全法第91條第2款規(guī)定，醉酒駕駛機動車的，由公安機關(guān)交通管理部門約束至酒醒，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責(zé)任。衍生處罰案件，是指刑事案件作非刑罰或免予刑罰處理后，導(dǎo)致后續(xù)行政處罰的案件。“刑行銜接”首先包含遞進處罰案件和衍生處罰案件，即檢察機關(guān)作出不起訴決定后，需要給予行政處罰的案件。這里的不起訴既包括法定不起訴，也包括酌定不起訴和存疑不起訴。因為，無論是遞進處罰案件還是衍生處罰案件，在檢察機關(guān)作出不起訴決定時，被不起訴人均未受到行政處罰。此外，“刑行銜接”也包含雙罰并行案件，這主要是體現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，避免行政機關(guān)怠于執(zhí)法，確保行政處罰執(zhí)行到位。

完善檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的銜接處理機制?！靶绦秀暯印睓C制最關(guān)鍵的一環(huán)就是檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的銜接。對此，筆者建議從配合、監(jiān)督、交流三方面完善銜接機制。首先是配合。檢察機關(guān)在將案件移送行政機關(guān)前，應(yīng)與行政機關(guān)進行事前溝通，這就要求檢察機關(guān)要了解行政機關(guān)的辦案規(guī)則、程序。在案件移送行政機關(guān)之后，配合行政機關(guān)詢問和查閱卷宗。其次是監(jiān)督。在依法作出不起訴決定并發(fā)出檢察意見書后，繼續(xù)加強后續(xù)追蹤，積極跟進行政立案、處罰全過程，并要求行政機關(guān)在行政處罰執(zhí)行完畢后及時反饋，保證行政機關(guān)高效執(zhí)法，減少職能部門之間的推諉現(xiàn)象。需要注意的是，開展行政檢察監(jiān)督，不能干預(yù)行政機關(guān)正常履職，更不能替代行政機關(guān)履行本應(yīng)由行政機關(guān)履行的法定職能。如果行政機關(guān)對被不起訴人作出的行政處罰確屬不當(dāng)，被不起訴人或其他行政相對人向法院提起行政訴訟，檢察機關(guān)可以在案件進入行政訴訟程序后依法進行監(jiān)督。再次是交流。大力推進檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間信息共享和意見交流平臺建設(shè)，對于檢察機關(guān)作出不起訴決定并提出檢察意見的案件，檢察機關(guān)應(yīng)定期與相關(guān)主管部門召開聯(lián)席會議，通報“刑行銜接”及處理中存在的問題，研究意見、對策，提出具體的解決方案。

構(gòu)建“刑行銜接”在檢察機關(guān)內(nèi)部的運行模式?！靶绦秀暯印睓C制的順利運行需要充分發(fā)揮檢察機關(guān)刑事檢察部門、行政檢察部門、案件管理部門等多部門的整體效能。為此，筆者建議，在檢察機關(guān)內(nèi)部協(xié)作上著力加強兩方面機制建設(shè)：一是加強歸口管理；二是建立推送機制。加強歸口管理，建議刑事檢察部門在作出不起訴決定后，認為需要對被不起訴人進行行政處罰的，在提出部門意見后，將相關(guān)案件材料移送行政檢察部門辦理，行政檢察部門對被不起訴人的行為是否需要給予相應(yīng)行政處罰、其他相關(guān)人員的行為是否構(gòu)成行政違法等進行全面審查。建立推送機制，即依托全國檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0，通過案件管理部門設(shè)置權(quán)限等方式，實行特殊結(jié)果自動推送。建議增設(shè)不起訴案件“刑行銜接”模塊，梳理刑事與行政相交織的罪名，將是否提出檢察意見作為“刑行交叉案件”不起訴程序的案卡必填項，只要相關(guān)案件作出不起訴處理，系統(tǒng)將自動抓取相關(guān)線索，第一時間推送至行政檢察部門辦案系統(tǒng)進行監(jiān)督。這樣處理的優(yōu)點在于：一方面，可以通過必填案卡的方式提示檢察官主動履職，增強刑事檢察部門“刑行銜接”的意識；另一方面，行政檢察部門可對不起訴后的“刑行交叉案件”進行全面監(jiān)督，包括對刑事檢察部門認為不需要行政處罰的案件進行再次過濾，確保不起訴后檢察權(quán)的順利運行。

（作者單位：山東省淄博市淄川區(qū)人民檢察院）

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